赵树坤：老年人便利出行制度保障的三维建构

赵树坤

西南政法大学人权研究院教授，法学博士

【来源】《人权》2022年第4期，为方便阅读，脚注从略

内容提要：人口老龄化对我国社会的各个系统提出了严峻挑战。近年来我国中央和地方两个层级的法律和政策在保障老年人无障碍出行方面给出诸多规范和指引。但是，实践层面仍然存在无障碍环境标准模糊、公共交通工具无障碍满意度参差不齐、公共服务供给不平衡、信息智能手段鸿沟等方面的挑战。加大保障老年人便利出行力度，要从理念、制度及多元社会主体三个维度着力：夯实“包容”“积极”“主流化”理念，作为制度内在的养分；继续从粗犷走向精细的制度完善，提升制度效果；充分发挥市场力量，激发工商企业的功能。

关键词：老年人 便利出行 理念 制度 市场

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我们正在经历一场前所未有的革命，发达国家人口老龄化比例居高不下，发展中国家老年人口数量快速增长。按照国际通行划分标准，当一个国家或地区65岁及以上人口占比超过7％时，意味着进入老龄化社会；达到 14％，为深度老龄化社会；超过20％，则进入超老龄化社会。2020年，在对除三沙市之外的336个地级及以上城市（包括直辖市、计划单列市、省会城市、三沙市之外的普通地级市、州、盟）的人口年龄构成进行梳理后发现，我国有149个地级及以上市的65岁及以上人口占比已经超过14％，进入深度老龄化社会。人口老龄化对整个社会治理系统提出了前所未有的挑战。保障老年人的无障碍出行，既是“老有所乐”的基本前提，也是“老有所为”的基本保障。

依法治国作为我国的治国方略，确立了权利之制度保障的核心地位。然而，任何制度或规范都只有深植于社会土壤，有丰盈的观念根基以及充分的社会性支持，才可能发挥其应有功效。近年来，我国老年人便利出行的法律和政策保障发展很快，制度供给层面成绩斐然，然而，制度运行效果和问题不容小觑。揭示和解释静态的制度与动态的制度成效之间的落差，是制度改进和优化绕不过去的话题。本文以老年人便利出行为讨论主题，盘点近年我国保障老年人便利出行的制度（法律和政策）现状，结合问卷调查反映出来的实践问题，提出老年人便利出行制度保障的三维建构思路。

一、老年人便利出行制度保障的现实

二、老年人便利出行实践层面的问题

三、老年人便利出行制度保障的三维建构

结语

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一、老年人便利出行制度保障的现实

老年人便利出行方面的制度规范，可以从法律和政策及中央和地方两个层次进行考察。中央层面的规定包括全国人大常委会通过的 《老年人权益保障法》等法律，也有如国务院制定的《无障碍环境建设条例》等行政法规，以及《国家人权行动计划 （2021-2025年）》《国务院关于印发 “十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》等规范性政策文件等。地方层面同样有大量地方性法规、规章、规范性文件等出台，以贯彻落实中央的法律和政策精 神。通过不完全梳理这些不同层级且数量可观的法律、政策规定，可以发现，近年来的法律、政策发展为老年人便利出行提供了多元多层次的制度指引和保障。

（一）基本形成老年人出行无障碍环境建设制度框架

第一，形成了环境无障碍标准体系。老年人权益保障法明确规定，国家制定无障碍设施工程建设标准，新建、改建和扩建的公共基础设施应符合国家无障碍环境建设的标准。《无障碍环境建设条例》在公共交通工具的无障碍技术标准上也提出了要求，即“有关主管部门应当制定公共交通工具的无障碍技术标准并确定达标期限”。换言之，如果没有标准，就无法衡量现实层面与老年人便利出行密切相关的公交、地铁、火车站、飞机场等公共基础设施的无障碍程度，也无法保障老年人出行权益保障的水平。从1988年原建设部、民政部、中国残疾人联合会联合印发的《关于发布专业标准〈方便残障人使用的城市道路和建筑物设计规范〉（通知）》，到 2012年住房和城乡建设部发布的工程建设 国家标准 《无障碍设计规范》 （GB507632012），我国无障碍环境建设规范标准体系基本建立。

第二，提出了老年人出行无障碍环境建设许多具体措施。2013年 12月30日全国老龄办发布《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，提出“要重点做好居住区、城市道路等公共场所的无障碍设施建设，推进坡道、电梯等公共设施改造，配备老年人出行辅助器具。公共厕所应配备方便老年人使用的无障碍设施。”2017年2月 18日发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求，在社区内部 “支持多层老旧住宅加装电梯；加强居住区公共设施无障碍改造，重点改造坡道、楼梯等公共建筑节点”；而对社区外部，则提出“加强与老年人自主安全地通行道路、出入相关建筑物、搭乘交通工具等密切相关的公共设施无障碍设计与改造”的要求。2017年6月6日发布国务院办公厅发布的《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》中，就加强无障碍环境建设提出：“在推进老年人日常生活的公共设施改造中，适当配备老年人出行辅助器具。同时，还要加强社区和家庭的适老化设施改造，支持老年人 居住比例高的住宅加装电梯等无障碍设施”。2018年1月18日交通运输部发布《关于进一步加强和改善老年人残疾人出行服务的实施意见》，提出“鼓励城市新增公交车辆优先选择低地板公交车；建立覆盖全面、无缝衔接和安全舒适的无障碍出行体系。”2021年9月9日国务院新闻办发布《国家人权行动计划（2021-2025年）》，也为老年人便利出行提出具体建设目标：“一要优化交通信号配时和交通标志标线等交通管理设施。二要完善行人驻足区、过街安全岛等二次过街措施。”

在省级层面，要求建设无障碍设施的具体措施，覆盖面非常广。《湖南省无障碍环境建设五年行动计划（2021—2025年）》规定，“在新建、改建、扩建的主要商业街、步行街和视觉障碍者集中区域周边道路、坡道等处的人行道， 科学、合理设置行进盲道和提示盲道”。《北京市进一步促进无障碍环境建设2019—2021年行动方案》规定，“确保人行道在各种路口、出入口位置设置缘石坡道，实现坡面平整、防滑，尽量保证缘石坡道的坡口与车行道之间没有高差；人行横道两端设置缘石坡道，配置过街音响提示装置，完善相应管理措施”。深圳市、海南省、湖南省、安徽省、北京市、上海市均有直接关于“公共服务场所的公共停车场应当设置并标明无障碍停车位。”《安徽省无障碍环境建设管理办法》第17条规定，“鼓励公共汽车、出租车运营单位安排一定比例的无障碍车辆，为残疾人、老年人等社会成员提供交通服务”。等等。

第三，设定无障碍环境建设的责任主体。保障老年人无障碍出行，是维护老年人权益的重要方面。权利的实现，离不开义务和责任主体的作为或不作为。中央层面的法律，对责任主体的设定、履责方式、责任追究等都规定得相对模糊或抽象。但在地方法层面，这种情况得到了一定改善。例如，在无障碍设施维护和改造上，《辽宁省无障碍环境建设管理规定》规定：“机场、火车站、汽车客运站、客运码头等公共交通服务场所，以及城市的主要道路的无障碍设施 不符合无障碍设施工程建设标准的，市、县人民政府应当按照谁建设、谁负责的原则，优先组织推进改造”；在防止无障碍设施占用方面，《安徽省无障碍环境建设管理办法》第36条规定：“机动车、非机动车违反停车规定，占用盲道、坡道等无障碍设施的，由公安、城市管理等有关部门依据职责责令改正；妨碍通行的，按照道路交通安全法等法律法规的规定给予处罚”；《上海市无障碍环境建设与管理办法》规定，任何单位和个人不得损坏、擅自占用无障碍设施，或者改变无障碍设施用途。因城市建设或者重大社会公益活动，需要临时占用道路的，应当避免占用无障碍设施；确需占用无障碍设施的，应当设置护栏或者警示标志，并采取必要的替代措施。临时占用期满，占用单位应当及时恢复原状。总体上，地方立法从事前预防、事后整治两个方面入手，对无障碍环境建设的义务和责任做出了推进性规定。

（二）及时供给促进老年人便利出行的无障碍公共服务

1.方便老年人打（叫）车服务。2020年11月15日国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》，为优化老年人打车出行的服务功能，提出了具体的行动目标：“首先，优化车辆运营状态标志。其次，加强公益性巡游出租汽车公共信息服务平台建设。再次，简化手机约车操作流程并设计清晰的约车软件界面。最后，鼓励网约车平台公司探索开发客服热线语音接单、后台下单、线下结算等功能。”

2.便捷的乘车支付方式。智能技术的发展与应用带来一部分老年人乘坐交 通工具电子支付上的困难。《解决老年人智能技术使用困难的实施方案通知》 明确指出：“各部门要保留现金、刷卡等乘车支付方式。要推进全国交通一卡 通的互通与便捷使用，支持符合条件的社保卡增加交通出行功能。”同年，交通 运输部会同国家各部委印发各部门工作文件，提出 “保留现金、纸质票据和凭 证；完善交通一卡通出行服务功能；便利老年人凭证件乘坐城市公共交通工具”。

3.礼貌友好的窗口服务。2018年交通运输部联合多个国家部委发布 《加强和改善老年人残疾人出行服务的意见》，要求“铁路客运站、汽车客运站、客运码头等公共场所要为老年人和残疾人提供礼貌友好服务、预约定制服务和不同交通运输方式点对点衔接换乘配套服务。鼓励运营企业制定完善老年人、残疾人乘坐交通工具的服务细则。”2021年交通运输部办公厅联合多个部门发布《组织开展2021年绿色出行宣传月和公交宣出行宣传周活动的通知》，活动的重点内容之一就是对改善老年人出行服务予以关注。

4.力所能及的优待照顾服务。《老年人权益保障法》规定：“提倡与老年人日常生活密切相关的服务行业为老年人提供优先、优惠服务。城市公共交通、公路、铁路、水路和航空客运，应当为老年人提供优待和照顾。”关于老年人乘坐交通工具的票价优惠、无障碍停车位优惠都是这方面的显著例子。其中有些规定属于强制性规范，例如《深圳经济特区无障碍城市建设条例》第25条规定，“实行政府定价的公共停车场应当按照有关规定对肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车减免停车费用”；《海南省无障碍环境建设管理条例》第 15条、《辽宁省无障碍环境建设管理规定》第20条规定“无障碍停车位免费提供给肢体残疾人使用”；《上海市无障碍环境建设与管理办法》第20条规定，“政府出资建设的公共停车场应当对残疾人专用机动车限时减免停车费用，具体办法由市交通部门会同市公安、价格主管部门和市残疾人联合会另行制定”。而另一类是提倡性规范，例如，《深圳经济特区无障碍城市建设条例》第25条规定， “鼓励其他类型停车场经营者对肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车减免停车费用”；《上海市无障碍环境建设与管理办法》第20条规定，“鼓励社会力量举办的停车场对残疾人专用机动车的停车费用给予减免优惠”。

（三）积极回应数字技术对助力老年人便利出行的可能空间

早在2018年11月，交通运输部、住房城乡建设部等联合发布《关于进一步加强和改善老年人残疾人出行服务的实施意见》提出，“要根据具体的标准要求，运用智能媒介以及智能终端完善站场、枢纽等公共交通场所的盲文标志标识、智能语音导航和导盲系统建设”。2020年12月，由交通运输部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委等联合发布的 《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》，系统提出要“不断提升智能化服务水平，完善服务保障措施，有效解决老年人面临的‘数字鸿沟’问题”。该通知从健康码使用管理、适老产品开发设计、智能化产品服务应用等方面提出便利老年人出行的措施。其一，要 “完善健康码管理，简化操作以适合老年人使用，推进‘健康码’与身份证、社保卡、老年卡等有效身份证件相互关联’”。其二，积极研发老年人日常生活相关的智能化产品，提升适老产品设计、研发的能力。其三， 对老年人所使用的手机等智能产品进行适老化改造，从扩大电子屏幕、放大字体设计、扩大音量设置、增加电池储存容量等方面提出要求。同时，也要充分发挥互联网技术在适老化改造中扮演的积极角色。利用互联网和智能化信息技术，改造与老年人日常生活相关的基本服务项目，优化界面交互、语音播报、操作提示等功能，鼓励企业为其产品配备相应的“关怀模式”和“长辈模式”。

2021年的第四期《国家人权行动计划 （2021-2025）》更明确提出了“适老智慧服务、传统无障碍设施设备数字化和智能化要升级、要采取有效措施弥合城乡数字鸿沟”等明确指标任务。正如有学者指出，“智慧推进”原则，要求充分利用数字技术拓展所有人自由全面发展的空间，老年人的便利出行当然也会在数字技术加持下有更好的保障空间。

二、老年人便利出行实践层面的问题

即使前文仅是不完全呈现，基本上也表明现行保障老年人便利出行的法律和政策，内容广泛，措施多元。但是，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”再多再好的规定，也需要通过实践来检验制度效果。为了更好地了解老年人出行实践中的各种问题，本文按照 “无障碍出行链”的逻辑，设计了调查问卷。所谓“无障碍出行链”，通常分为三阶段：第一阶段为“获取信息”，指的是出行发生前，出行人预先了解出行过程中出行无障碍设施服务信息等。第二阶段通常包括从“起点出发”至“到达车站”；以及第三阶段的“离开车站” 至“行至讫点”，指的是个体出行过程中独立或借助辅助设备在道路上通行的状态。第三阶段是从“候车”至“到站下车”，指的是使用公共交通设施的过程，包括使用公共交通站点和车辆的阶段。其中，第二阶段的“到达车站”和第三阶段的“离开车站”这两个环节，涉及与第三阶段公共交通设施使用的衔接。通过“无障碍出行链”可以建立起一条能够连接交通无障碍设施供求关系的纽带。调查问卷针对这三个阶段，分别设计不同的测量指标，如第一阶段中，出行人能否预先了解乘车时间、购票方式、路线行程、出行服务等信息；第二阶段中，独立或借助辅助设备在道路上通行时，机动车是否不礼让行人、人行道是否被占道、人行道是否有休憩设施、人行横道信号灯时间是否过短、引导标志是否清晰、道路是否平整、宜行坡道设施如何等；第三阶段中，使用公共交通设施时的购票便利与否、是否提供老年人候车座席及是否被占用、是否有无障碍电梯、是否有无障碍厕所、是否有无障碍踏板等辅助器具、上下车辆预留时间是否足够、站内或车内报站音量是否合适、交通工具内是否有辅具存放区域、工作人员服务态度如何等。通过问卷调查，对老年人出行可能面临的问题进行了统计分析，呈现老年人出行制度实践运行层面存在的不同程度上的阻碍。

（一）老年人便利出行信息障碍问题不容乐观

调查问卷考察了老年人出行之前，获得与便利出行直接相关信息的满意度。对 “出行前，能够查阅到乘车时间、购票方式、路线行程等信息”这一问题，调查结果如图1显示，只有13.04％的受访老年人选择“完全同意”。

对“我能查阅到完整的无障碍出行服务信息”问题，调查结果显示，只有 6.051％的老年人选择了“完全赞同”；而38.19％的老年人给出了否定的回答。

对于“上述信息不仅可以通过视觉手段获取，也可以通过听觉手段获取”这个问题，调查显示，仅有7.37％的老年人给出肯定回答。

以上三个问题的回答中，还有个值得注意的现象，就是给出“不确定”答案的占比分别为37.24％、44.80％、43.67％。在访谈中发现，选择“不确定”可能基于两种情况：一种是有时候可以查阅及获取出行信息，但有时却不能，比如有的受访老人表示，“有智能手机，使用过百度，但有时候百度上也查不到”。另一种是不确定是否存在相关的服务信息，比如无障碍出行服务中的轮椅租借、一键打车、陪护服务等，有的受访老人表示“听说过火车站、飞机场 可以借轮椅，但从来没试过”。无论是以上哪种情况，都呈现了老年人在出行之前无障碍获取信息上的不便利状态。

（二）公共交通站点和交通工具无障碍满意度参差不齐

公共交通站点及交通工具是老年人出行中的最重要物理环境，该环境的无障碍程度，直接影响老年人出行的意愿和出行便利化程度。从问卷调查结果看，情况并不令人满意。

首先，考察在公共交通站点候车或换乘时，公交站点是否有老年人专用座椅、无障碍厕所、垂直升降梯；引导标识、大屏幕信息、语音报站是否清晰等满意度问题。调查结果如图２显示：

选择“无法轻松获得公共汽车的到站时间、途经站点等信息” 的占比 51.04％；选择“没有老年人专属候车座椅或专属座椅被占用”的占 比48.77％；选择“地铁站内换乘没有老年人绿色通道”的占比44.61％；选择看不清站内引导标识的占比30.06％；选择垂直升降梯缺失或无法使用、出入站困难的占比25.52％；看不清或看不懂电子屏幕报站、听不清语音报站的占比24.76％。其次，上下车环节是老年人整个乘车过程中最容易发生意外的环节。因此，问卷考察了“老年人在上下车过程中，感到不满意的具体情况”。受访老年人表示不满意的情况从高到低排序为：“没有无障碍踏板辅助上下车”（43.67％）；“公交车到站停留时间太短”（39.32％）；“上下车时车厢和站台间隙大”（31.57％）；“地铁闸机关闭过快”（26.65％）。

再次，进入公共交通工具内部的乘坐环节，问卷主要考察了三个满意度问题。一是关于“车内的语音播报功能声音太小，听不清”的调查，主要从老年人听力的减退、车辆行驶时的噪音、车内乘客交谈的声音等很容易导致老年人难以听清语音报站的角度出发。调查结果显示，对该问题选择“完全认同”以及“基本认同”的合计占比为40.26％。

最后，考察部分老年人出行需要助行工具，对于公共交通工具内部是否有安置助行工具的区域，问卷考查了关于“车内没有轮椅存放区域”的问题。选择“完全认同”该情况的占比为27.03％；选择“基本认同”的占比28.17％；选择“完全不认同”的仅占6.99％。

（三）老年人便利出行公共服务供给不平衡

与老年人便利出行密切相关的公共服务，共考察了以下四个方面：

1.老年人优惠购票方面获得较多肯定

目前大部分地方公共交通法规都对“老年人购票”作出优惠规定，例如晋城市规定“公共交通经营企业应当对特殊人群减免票价；由此形成的政策性亏损市、县（市）人民政府应当给予补贴或者补偿”；再如黄冈市规定“城市公共交通企业应当对特殊人群减免票价市、县（市）人民政府对城市公共交通企业承担减免票形成的政策性亏损，应当给予全额补偿”。为了了解优惠购票规定的执行情况，问卷考察了“车票费用高，缺乏针对老年人的优惠或者优惠力度不大”的问题，调查结果显示：58.42％的老年人给出否定性答案，表示“完全不认同” 及“不太认同” 这种说法；只有12.48％的老年人选择“认同”。这说明给予老年人购票优惠的政策得到了较好落实。访谈中也发现，许多城市发放老年人乘车优惠卡，持卡即可享受乘车费用减免。

2.方便的支付方式和打车服务方面面临挑战

关于“公共交通支付方式方便与否”的问题，有高达53.3％的受访者选择“不太认同”或“完全不认同”，只有12.85％的受访者给出肯定性答案，可见在老年人看来，公共交通的支付方式的便利性还是不够的。

除了公共交通，打车服务是便利老年人出行的另一重要支持形式。问卷设计了“老年人是否感觉不容易打到车”的问题，调查结果显示，47.82％的老年人表示赞同；23.63％的老年人表示不确定；28.54％的老年人表示不赞同。

3.步行与公共交通的衔接及友好的步行环境上问题突出

对老年人来说，公共交通站点距离自家的远近，是老年人是否选择乘坐的重要原因，甚至步行与公交站点的衔接距离长短，决定了部分老年人会不会出行。问卷考察了“老年人从家步行至最近的公共交通场所通常需要多少时间”，调查结果显示：43.10％的老年人可以在5至10分钟内走到最近的公共交通站点；23.06％的老年人可以在 5分钟以内到达；但仍有33.84％的老年人需要花费10分钟以上的时间。

在步行过程中，是否存在友好的马路环境，也构成老年人便利出行与否的 影响性因素。关于 “道路老化、不平整，行走不便”的调查结果显示：48.2％的受访者给出“完全认同”答案；45.37％的受访者给出“基本认同”答案。人行道不平整、占用等情况，不仅增加了老年人出行的困难，也给老年人的出行带来危险。

老年人因为身体机能及反应速度等方面的原因，在步行过马路时对交通信号等时长有特殊的需要。关于 “过马路时绿灯时间过短，通行时间不够”的调 查结果如图３显示：选择“完全认同”和“基本认同”的合计占比为59.54％。这说明目前的红绿灯时长的设置难以满足老年人出行特定要求。

4.基于辅具依赖的无障碍服务极为不足

老年人随着年龄增长，身体老化，对辅具的依赖会越来越普遍，而相应提供符合辅具需求的无障碍环境就非常必要。

老年人出行的步行阶段，关于“坡道设施是否充分，轮椅出行方便与否”的调查结果显示：仅有24.2％的老年人给出肯定性答案，而49.91％的老年人给出否定答案。

关于“您所在的城市，是否有专门为轮椅使用者提供的出租车或网约车服务”的调查结果显示：仅占17.39％的老年人给出肯定性答案；47.07％的老年人不清楚是否有此项服务；35.54％的老年人选择 “没有”。

（四）老年人便利出行数据鸿沟依然严重

近年来，网约车作为公共交通的重要补充形式，开始为人们出行提供更多可能。但对于老年人来说，基于数据鸿沟，网约车服务的可及性非常不足。

关于“您曾自己预定并乘坐过网约车吗”问题的调查结果如图４显示：

仅仅只有16.82％的老年人自己独立预定并乘坐过网约车，40.08％的老年人从未乘坐过网约车。关于“您觉得乘坐网约车的困难有哪些”问题的调查，结果显示：老年人觉得网约车最难的地方是“打车软件太复杂，不会操作”，占比达34.7％；其次是“不会用电子支付”，占比19％；换言之，不熟悉网络操作迫使老年人放弃了网约车出行选择。

三、老年人便利出行制度保障的三维建构

尽管我国老年人便利出行的制度保障上多有可圈可点之处，但从问卷调研结果看，制度运行的效果还不尽如人意。“制度之所以是软权利要素，是因为制度将思想落实到社会、将思想形成文化。思想在被接受到一定程度的时候，就会被用来建立制度，进而已经建立起来的制度会直接影响行为。”而观念和制度又都无法脱离其所栖身于的社会物质生活条件。正如马克思所言：“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。”老年人便利出行的政策和制度效果，实际上深受制度背后的观念基础和制度的社会支持性力量的影响。积极老龄化虽然已经被提升到国家战略高度，但是其观念基础依然薄弱。而社会主义市场的深层发育、发展，以及数字技术的迅猛发展，如何嵌入老年人便利出行制度，并为之提供持久的动力，是最大限度实现制度规范效果的必由之路。故而，可以从观念塑 造、制度优化及市场支持这三个维度，来考察如何进一步推进老年人便利出行。

（一）观念更新：“包容”“积极”和“主流化”

在传统观念中，“老年”与“功能衰减” “赡养”“依赖”等词汇联系在一 起。“衰老”会逻辑地与“无法自存”“减少或杜绝外出”“受人供养”等建立起因果联系。但实际上，衰老的生物过程导致的个体身体条件、生理机能乃至部分精神能力的变化，并非线性的，且因人而异。社会观念、文化认知以及法律制度如何对待和回应衰老的生命进程，直接影响着老年群体的权利状态和老 年生活的幸福程度。换言之，衰老的生物过程是不可避免、不可逆转的，但是，为衰老建构的价值目标和意义完全可以是开放的。如果将老年人标签为一群依赖性的、失能的受供养形象，显然，老年人出行就是给他人添乱，给社会造成额外负担；但如果将老年人视为知识、经验与财富积累富足的一群人，将赡养视为人的本性之光，那么支持老年人便利出行、社会参与等制度的落实可能就会顺畅很多。总而言之，要克服“消极”的老年人社会评价，树立包容的社会观念，在制度更新中植入老年人权利主流化的观念，以为“成功”或者“积极”的老年生活创造观念条件。

习近平总书记曾强调，要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念。要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。有效应对人口老龄化，不仅能提高老年人生活和生命质量、维护老年人尊严和权利，而且能促进经济发展、增进社会和谐。理念是行动的先导，在老龄化日趋严重的背景下， 积极应对人口老龄化，首先应当从理念转变开始。

首先，要坚持“积极老龄观”。老年人通常被认为是一群缺乏或丧失生产能力，健康每况愈下，只向社会索取，无力产出的人。这种消极老龄观非常片面地夸大了老年人负面形象，忽略了老年人积极参与社会的可能性。早在2002年第二届世界老龄大会上，世界卫生组织提交的 “积极老龄化”报告即指出，人的一生要始终能够发挥体力、社会、精神等方面的潜能，能按照自己的权利、需求、爱好、能力参加活动，并能得到充分的保护与照料。应当广泛开展人口老龄化国情宣传教育工作，在全社会培育和践行“积极老龄观”，引导全社会消除基于年龄的任何歧视，充分认识老龄群体是具有巨大潜质的社会生产力，将社会资源更公平地分配给老龄群体。

其次，要树立“包容性发展观”。所谓包容性发展，就是“坚定不移走共同富裕道路”，“努力把‘蛋糕’分好”，在共享发展中增进人民群众福祉。真 正的发展必须是坚持以人为本，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享原则。“包容性发展观”强调机会平等，享受权益公平，为老年人权利保障奠定了思想基础。要着力增强全社会包容老年人的思想观念，引导全社会增强接纳、尊重、帮助老年人的包容意识，做到发展路上一个都不能少。

最后，要贯彻“老年人权利主流化”原则。上世纪末，联合国提出 “人权主流化”（mainstreaming human rights），其通常指将人权理念融入政府或政府间组织活动中的过程，有时也被用来表示以权利为基础（rights-based）的方法和视角。虽然缺乏统一的定义，但总地说来，“人权主流化”强调在发展进程中，认同、尊重和保障人权，将人权作为各项活动的目的和价值，人权处于优先考虑的位置。反映在制度规范层面，“人权主流化”要求法律和公共政策的立改废要基于国际人权标准。所谓“老年人权利主流化”，即基于“老年人权利”的视角和方法，审视所有的公共政策和法律，并在实践上通过具体措施实现和促进老年人权利实现。正如习近平总书记指出，“贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”，这可以说是“老年人权利主流化”的另一种话语表达。这也必然会促使老年人便利出行的相关法律政策规范效果得到进一步提高。

（二）制度完善：从粗犷走向精细

当前我国的便利老年人出行的法律政策不可谓不多，但在无障碍环境标准、规范体系内部的协调性、法律责任主体及履责保障等方面，整体上模糊性规定多，疏于精细。从制度完善的视角，可以继续在以下方面用力：

首先，进一步推动各地的法规清理、法典汇编工作。老年人无障碍出行环境建设领域的规范依据，涉及法律、行政法规、部委规章、地方性法规、规章以及国家标准等不同位阶、层次。不同层级之间的规范，同级之间的规范，存在互相矛盾冲突重叠的问题。中央层面的法规清理和编纂工作，可以实现法律与行政法规的协调，为地方立法提供清晰明了的上位法依据。地方范围内的规范性文件清理，可以促进实现地方性规范性文件内部的体系化、逻辑化，促进 实现地方立法的科学性、可操作性。只有让制度体系成为协调统一的整体，纵向没有断裂带，横向没有空白点，才意味着“有法可依”的问题得到解决。

其次，进一步加强老年人无障碍出行环境建设的顶层制度设计，加快出台无障碍环境建设促进法。据悉全国人大社会委已着手开展有关无障碍环境建设的调研，加强立法的研究论证工作。有学者指出：“这一立法，既要明确无障碍建设的规范标准和要求，也要确立多部门合力建设无障碍环境的协同机制和违反规范的惩罚机制。同时，畅通接受用户反馈的渠道，确保无障碍设施不‘沉睡’，进入不断完善的正向循环。”只有这样，才能进一步满足社会成员对无障碍环境建设日益增长的迫切需求。

再次，立新法的地方，要切实响应十四五规划倡导的适老原则，深度融入包容性、通用性设计理念，广泛吸取其他地方的良好经验，结合本地方实际制定地方便利老年人无障碍出行的条例、办法、规划等规范性文件；在制定其他专项规划时，做到与地方无障碍出行环境建设规范性文件有效衔接，做好与上位法的衔接工作。进一步规范无障碍交通环境体系的通用标准，涵盖规划、建设、运营、服务、认证等各个方面。消除地区与地区之间、地区内部之间的无障碍标准体系的重大差异。

最后，加强决策机构、规划单位、建设单位与出行受众之间的横纵信息沟通。各地在制定涉及老年人权益的具体措施时，应当充分征求老年社会组织及老年人的意见，保证老年人群体的真实需求有效反映上传，地方决策完整无误下达，做到各自管辖系统间无缝衔接，使无障碍出行环境建设和管理更顺畅，实现对无障碍出行环境从规划建设到建成维护的全程关注，避免出现“虎头蛇尾”或“自相矛盾”之结果。

（三）市场发力：工商企业的能量发挥

多元社会力量是现代化国家治理的重要依托之一。自从我国单位制退出历史舞台，现代企业成为中国特色社会主义社会治理的重要主体，社会企业同时追求经济目标与社会目标，有着造福社会、促进公益的能力。工商企业在交通方面的投入，是对城市公共交通的重要补充，也为老年人便利出行提供了更多元选择。总体来看，网约车运营商、导航地图服务供应商、公交车生产商、非政府组织等在老年人便利出行中发挥了重要且实际的作用。

联合国《工商企业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原 则》第11条规定：“工商企业应尊重人权”；第14条规定：“工商企业尊重人权的责任适用于所有工商企业，无论其规模、所属部分、业务范围、所有制和结构”；第15条规定：“为了履行尊重人权的责任，工商企业应制定与其规模和环境相适应的政策和程序”。我国 《公司法》第5条也规定了公司应当承担社会责任。尽管政府是便利老年人出行的主要义务主体，但随着我国老龄化程度的加深，老年人出行需求逐年增加，政府提供的公共服务显然不足以完全满 足老年人的出行需求。“工商业是主要的投资和创造业的来源，市场可以成为分配稀缺资源的高度有效方式。它们具有强大的力量，能够实现经济增长，减少贫困，扩大对法治的需求，从而推动更广泛人权的实现。”企业作为社会主体之一，其承担的尊重保障人权责任是独立于国家履行人权义务的能力或意愿的。如何在市场经济下，充分调动工商企业的能量，投身优化适老化出行服务或设施的事业，是保障老年人权益的重要维度，也是制度目标实现的坚实保障性力量。

1.加强技术开发，智能助力老年人便利出行

我国已进入5G时代，但仍有近2亿名老人与互联网 “绝缘”，被称为 “无G老人”。如何使企业在新的竞争领域胜出，且又能有效保障老年人的数字权 利，为庞大老年群体提供便利的出行服务，是互联网时代下工商企业面对的大 课题。毫无疑问，企业在运营发展过程中，要能够充分运用 “基于老年人权益 的方法”，在新技术开发使用过程中，坚持“老年人权利主流化”原则，缩小数据鸿沟，创造良好的老年人出行数字环境，就会立于竞争的不败之地。例如，电子地图服务商、交通运营商、搜索平台等提供公共交通信息服务的平台，应当充分考虑老年人获取出行信息的需要，提供语音朗读、高对比度页面、大字号页面等信息传递方式。除了提供基本出行信息外，还应当采用便于老年人理解的方式提供全面、详实、及时更新的无障碍出行相关信息，比如以听觉、视觉等方式呈现无障碍设施的位置以及无障碍设施的使用方法等信息。企业需研发通过手机移动客户端、企业微信小程序，或与第三方平台合作等形式，改变单一电话预约形式，进一步丰富网约车渠道，推动构建网络预约无障碍出租车平台，提高运营效率。

企业也可独立开发专门针对便利老年人的服务。如“嘀嗒出行”于2021年1月7日推出的“助老出行”专项行动计划。该行动计划突出的助老出行措施 有：第一，把“无需输入目的地”的“一键叫车”功能推广至更多城市；第二，上线“老年人优先派单功能”，进一步优化已有的“代人叫车”功能；第三，上线“亲情付”功能和“常用地点”功能，并推出大字体和流程简化的老年用户专属模式。第四，和全国各地出租车管理部门推进95128电召平台合作， 共建出租车调度派车后台。老年乘客通过95128电话叫车后，乘车需求可直接发送至嘀嗒平台并由平台派车接驾。这些举措都是针对老年人的特点而进行的简易化设计，尽可能降低老年人的认知成本，设计出便于他们使用的智能辅助产品，最大限度满足老年人简单、便捷需求的专属服务。再如高德地图与中国人口福利基金会联合启动 “助老暖心出行计划”，包括四方面行动：第一，为老年人提供一键叫车服务，并覆盖高德网络地图、支付宝、微信三大老年人常用的互联网应用；第二，五年内在全国设立1万个助老打车暖心车站，主要设立在社区、医院等老年人经常活动的场所。暖心车站设有二维码，老年人扫一下、点一下即可叫车；第三，面向年满70周岁的老年人，每年发放超过1000万份助老就医出行补贴，为老年人减免就医打车费用；第四，组织助老暖心社 区培训，在超过1000个社区帮助老年人学习使用数字化出行。“助老暖心出行计划”进一步把线上和线下的助老服务相结合，降低数字化出行门槛，帮助老年人出行更方便，融入数字化互联网生活。

2.通过政策倾斜，外部激发企业无障碍服务动力

为了能让工商企业在市场作用之外，有更大动力投身到无障碍出行服务事业中来，政府可以运用政策和法律杠杆，从外部激发企业无障碍服务动力。以我国目前各地的出租车网约车很少提供无障碍踏板辅助设施为例，此问题英国伦敦的经验是，政府对出租车无障碍设备的普及应用制定了优惠政策，从2010 年10月1日起，凡是配置轮椅设备的出租车都可以申请税费减免。在该政策推动下，到2011年年底，英国61％的有证的普通出租车都设置了轮椅安装设施。鼓励和支持各交通行业龙头企业牵头制定智能产品适老化设计标准和白皮书，协同推进便利出行信息系统平台，推动平台互联互通，等等。再比如，鼓励年营业额达到一定标准的大型企业 （如移动互联网出行、数字导航、制造类企业），参与城市适老化环境改造并定期发布社会责任报告，且报告中必须包括企业为便利老年人无障碍出行采取了何种措施。这一方面是企业人权尽责的自我规范和形象构造，会进一步增强企业自身的市场竞争力；另一方面，对于在城市适老化环境建设管理工作中有突出贡献的企业和个人，国家和各省可以分 层次地给予表彰和奖励。同时，亦可参考国家税务总局有关促进残疾人就业税 收优惠政策，对相关承担助老出行责任的企业给予一定税收优惠政策。

有了良好的政策和法律的引导和倾斜，可以激发企业进行无障碍出行环境建设和和服务供给的动力。企业会利用好规范支持，既提升自己的市场竞争力，也提高为老年人提供优质服务的水平。

3.加强政府、企业、平台的多元合作，发挥联动效应

各地政府通过出台优惠政策，引导支持企业、平台等提供老年人便利出行优质服务。例如，鼓励公交企业进行适老化改造。公交企业因实施适老化改造而出现运营成本升高导致运营收入缺口的，由政府财政进行买单。各地财政应当将公交企业适老化改造所需经费纳入公共财政预算保障范围，同时，明确适老化改造资金负责部门和补助标准，加强对资金使用的审核和监管。各地政府要对无障碍出行环境改造给予用地、资金扶持，对因用地原因无法进行无障 碍出行环境改造的老旧汽车客运站、公交枢纽等项目予以优先立项审批，积极支持老年人无障碍出行环境改造工作。各地政府应鼓励公民、法人和其他组织通过“冠名”、社会捐赠、投融资、技术创新、公益赞助、慈善捐赠和志愿服务等方式共同参与、支持无障碍出行环境建设与改造。

再如，支持企业投产无障碍出租车。由于无障碍出租车排量高于普通出租车，且存在利用率低、空驶里程大、营运里程少等情况，在与普通出租车运价标准相同的情况下，营运成本较高。因此，各地交通运输部门需要多举措支持无障碍出租车的投入与运营。上海市曾早在2008年就联合大众出租汽车公司组建成立了无障碍出租汽车 “阳光车队”，为需乘坐轮椅出行的中、重度肢体残疾人和多重残疾人提供优惠乘车服务。该车队是中国内地首支政府牵头、市场组建运营的无障碍出租车队。车队后来经历萎缩、停运、复运的波折。目前， 除了2014年投用的50辆无障碍出租车之外，2016年上海强生出租车公司又投用50辆多功能无障碍出租车，选拔优秀驾驶员为残障人士服务，搀扶上下车、提拿行李等。通过公共部门、私人企业以及社区之间的合作，充分调动了社会资源为残疾人、老年人提供公共服务，保障其出行权利、促进其融入社会。

当前，我国承担多元化交通职能的传统企业和互联网企业数量、性质、规模彼此差异很大。除了彼此之间存在市场竞争关系外，彼此之间合作空间也是广泛的。“嘀嗒出行”与全国各地出租车管理部门推进的95128电召平台，共建出租车调度派车后台，即是这类合作的成功尝试。政府、企业、平台通过广泛深度合作，联动更广泛的出行资源，为老年人提供更加便捷的服务。

结语

国内一般将老年人权利问题纳入特定群体权利保障框架加以处理。实际上，老年人并没有比一般人更多的权利诉求，而仅仅是其权利处境有所不同，也由此要有特别的实现方案。老年人便利出行制度完善及实施，涉及交通运输、城市规划、财政和用地保障、市政、公安交管、技术装备等不同领域和多个部门；涉及立法机关、行政机关、司法机关、企业、互联网平台、老年协会、行业协会、公益组织、志愿者组织等多元义务主体和社会力量。要实现相关机制的协调与整合，以最大限度地动员了利用社会资源，实现权利保障的普惠和特惠的统一。观念层面的消极认知以及排斥和歧视，不同程度影响了制度本应发挥的良性作用。而多元市场主体主动采取措施投身老年人便利出行事业，虽刚刚起步已经初见成效。理念是制度的内在性支撑，市场是制度的外生性保障。需要从观念、制度和市场的三维保障架构出发，充分发挥各个维度的独立作用及整合性功能，为老年人创造出更加友好的无障碍便利出行环境，切实保障老年人的自主、自立和自治。